隨著我國人口結(jié)構(gòu)的變遷，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給與需求失衡日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)資本逐漸參與到養(yǎng)老服務(wù)中，政府和社會(huì)資本合作（PPP）養(yǎng)老模式推行正當(dāng)時(shí)。

　　《關(guān)于促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦〔2016〕11號(hào)）、《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2016〕65號(hào)）皆就醫(yī)療養(yǎng)老市場準(zhǔn)入、多樣性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、社保體系改革、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)金融體系改革提出了建設(shè)性的意見，也就社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)表現(xiàn)出了開放和鼓勵(lì)的態(tài)度。于是，PPP自然成為了促進(jìn)我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)均衡化、專業(yè)化發(fā)展的重要手段。

      養(yǎng)老需求旺盛供給不足

　　從2010年開始，中國15歲到59歲的勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)負(fù)增長。此外，全社會(huì)需要照料的失能、半失能老人不斷增加，留守老人逐漸增多，已經(jīng)形成的“421”成員結(jié)構(gòu)模式使各家庭負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老成本明顯增大，家庭養(yǎng)老模式難以為繼。在這一背景下，我國的養(yǎng)老模式由家庭養(yǎng)老向社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。而目前我國已經(jīng)有部分省市養(yǎng)老金出現(xiàn)短缺，政府單方面已經(jīng)無法獨(dú)立解決養(yǎng)老問題，勢必需要社會(huì)資本的參與。

　　從我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施區(qū)域分布來看，根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底，在民政局記錄的92327家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，床位數(shù)在99張及以下的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有77999家，占比84.48%；床位數(shù)在100至299張的中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為12154家，占比13.16%；床位數(shù)在300張至499張的，以及床位數(shù)在500張以上的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別為1435張和739家，占比為1.55%和0.80%。由此可見，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，這也從側(cè)面反映出我國養(yǎng)老設(shè)施布局分散的特征。

　　所以，為解決老有所養(yǎng)問題，首要任務(wù)便是解決我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)區(qū)域供應(yīng)量嚴(yán)重不平衡的問題，但這需要從公共部門和市場兩方面進(jìn)行突破，進(jìn)而才能為養(yǎng)老服務(wù)快速建立起堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)，而在此過程中，PPP模式自然是最為有效的優(yōu)化整合手段。

       PPP養(yǎng)老模式現(xiàn)狀

　　根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)：截至2016年5月10日，我國共有入庫養(yǎng)老項(xiàng)目203個(gè)，總投資金額1349.8億元。其中老年公寓項(xiàng)目37個(gè)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目41個(gè)，綜合養(yǎng)老業(yè)項(xiàng)目125個(gè)。這些項(xiàng)目中，財(cái)政部示范項(xiàng)目7個(gè)，省級(jí)示范項(xiàng)目17個(gè)，其他項(xiàng)目179個(gè)。

　　養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的地域分布

　　從目前203個(gè)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的區(qū)域分布來看，山東、貴州項(xiàng)目明顯多于其他省份，數(shù)量分別為45個(gè)、38個(gè)；四川、河南次之，項(xiàng)目數(shù)量皆為19個(gè)；有9個(gè)省、直轄市、自治區(qū)沒有養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。從金額上看，山東以488.55億遙遙領(lǐng)先于其他省份。整體來看，我國養(yǎng)老項(xiàng)目在區(qū)域間的不均衡發(fā)展趨勢仍將延續(xù)，故“因地制宜”工作還需要繼續(xù)推進(jìn)。

　　養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況

　　按全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的劃分，PPP項(xiàng)目可分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行與移交五個(gè)階段。目前，養(yǎng)老項(xiàng)目中還沒有項(xiàng)目進(jìn)入移交階段，處于識(shí)別階段的項(xiàng)目最多，數(shù)量高達(dá)130個(gè)。

　　養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制

　　與其他PPP項(xiàng)目一樣，養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性補(bǔ)助三種。其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目最多，數(shù)量為148個(gè)，總投資金額1050.55億元，數(shù)量和金額占比均高達(dá)70%以上；政府付費(fèi)項(xiàng)目最少，數(shù)量為3%左右。

　　市場對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的投資偏好

　　不同于我國既有養(yǎng)老項(xiàng)目以中小型項(xiàng)目為主的格局。新推出的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中，大、小項(xiàng)目幾乎平均分配，其中1億元以下項(xiàng)目44個(gè)，1億元至3億元項(xiàng)目63個(gè)；3億元至10億元項(xiàng)目58個(gè)；10億元以上項(xiàng)目38個(gè)。

　　PPP養(yǎng)老模式的主要瓶頸

　　簽約比例較低，使用者付費(fèi)為主要模式或是主因。目前，PPP綜合信息平臺(tái)中的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目簽約數(shù)量為13個(gè)，簽約比例明顯低于道路、水利等項(xiàng)目。

　　“使用者付費(fèi)”或是其中主要的一項(xiàng)阻礙因素。由于長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不平衡及養(yǎng)老金制度不完善等因素，致使我國老人支付能力整體較弱。所以，社會(huì)資本即使要參與養(yǎng)老項(xiàng)目也會(huì)選擇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好且人口密度較大的地區(qū)，這就會(huì)使欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)拉開更大的差距。

　　目前的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局尚不足以解決多地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺的問題。從目前203個(gè)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的區(qū)域分布來看，區(qū)域間的不均衡發(fā)展趨勢仍將延續(xù)，山東、河南、江蘇、新疆及云貴川項(xiàng)目數(shù)量明顯多于其他省份，有9個(gè)省、直轄市、自治區(qū)沒有養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。

　　醫(yī)療、養(yǎng)老體系相對(duì)獨(dú)立發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合仍不充分。在現(xiàn)階段的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目占比過小，但從發(fā)達(dá)國家來看，養(yǎng)老服務(wù)通常都具有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的特征。

　　目前，國內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)體系尚未將養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)納入其中，雖然專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都會(huì)配置相應(yīng)的醫(yī)護(hù)人員，但是醫(yī)療服務(wù)的專業(yè)性會(huì)較醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)遜色許多。國務(wù)院也曾于2013年9月6日和2015年11月20日分別發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦〔2015〕84號(hào)），提出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的思路，以引導(dǎo)各類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以更為完善地解決老年人在養(yǎng)老過程中的疾病治療問題，提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的整體服務(wù)質(zhì)量。

　　同時(shí)，為推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的落地，民政部、衛(wèi)計(jì)委于今年4月8日聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)許可工作的通知》，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)打造“無障礙”審批環(huán)境。

　　可以預(yù)見，未來將有更多政策在鼓勵(lì)醫(yī)療、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的發(fā)展。

　　目前，在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中，醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目和養(yǎng)老項(xiàng)目的數(shù)量在19個(gè)分類中分別名列第八和第十二，但項(xiàng)目簽約比率排名僅為倒數(shù)第四和倒數(shù)第三，所以，未來發(fā)展任務(wù)依舊嚴(yán)峻。但相信隨著金融支持體系的完善以及民營企業(yè)慢慢進(jìn)入到這些領(lǐng)域，全社會(huì)的養(yǎng)老設(shè)施供給量將會(huì)得到有效提升，服務(wù)質(zhì)量也會(huì)隨著市場化程度的加深而有所提高，老人、社會(huì)資本和政府三方也都將因此獲益。

　　不同類型的養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)量與項(xiàng)目金額 

　　各類回報(bào)機(jī)制下的項(xiàng)目數(shù)量與金額 

　　不同投資規(guī)模養(yǎng)老項(xiàng)目的數(shù)量

　　數(shù)據(jù)來源：2015年民政統(tǒng)計(jì)年鑒

　　養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在各省市區(qū)的分布

　　養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在全國的分布情況

　　養(yǎng)老PPP項(xiàng)目各階段數(shù)量分布

       鏈接：

　　英國模式：社區(qū)養(yǎng)老

　　從上世紀(jì)90年代起，英國家庭養(yǎng)老的模式不再流行，而是以社區(qū)養(yǎng)老模式為主。英國政府將養(yǎng)老問題納入社區(qū)，采用社區(qū)養(yǎng)老模式。

　　這種模式以社區(qū)為依托，通過為老人提供居家服務(wù)、家庭照顧、托老所等形式保障老人的生活，同時(shí)為提高服務(wù)質(zhì)量與降低成本，又引進(jìn)市場競爭機(jī)制，通過政府和社會(huì)資本合作為老人提供醫(yī)療保健服務(wù)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠使老年人生活在自己熟悉的社區(qū)，而不會(huì)有被拋棄感，深受老人的歡迎。

　　日本模式：介護(hù)險(xiǎn)制度

　　介護(hù)是指以照顧日常生活起居為基礎(chǔ)、為獨(dú)立生活有困難者提供幫助。其基本內(nèi)涵為自立生活的支援、正常生活的實(shí)現(xiàn)、尊嚴(yán)及基本人權(quán)的尊重。

　　日本的介護(hù)工作始于20世紀(jì)80年代末，當(dāng)時(shí)的日本已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，獨(dú)居老年人不斷增加，護(hù)理從業(yè)人員的年齡普遍偏大，出現(xiàn)老年人照顧老年人的現(xiàn)象，而日本老年人又喜歡居家養(yǎng)老，不愿離開家庭，很難找到合適的照顧者。

　　基于這種情況，日本在1997年12月通過《介護(hù)保險(xiǎn)法》，2000年4月正式實(shí)施。保險(xiǎn)對(duì)象為居住在日本的40歲以上者（包括外國人），其中65歲以上為第一被保險(xiǎn)者，40至65歲為第二被保險(xiǎn)者。國家負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的50%，使用者自付10%，另外40%由地方承擔(dān)，且允許社會(huì)資本或私人資本參與其中并營利，這種模式平衡了市場的供給、需求和利益三者之間的關(guān)系，既培育了老年人護(hù)理市場，又增加了透明性與公平性。

　　瑞典模式：高福利+私人參與

　　瑞典以高福利著稱，其養(yǎng)老也體現(xiàn)出這一點(diǎn)，就其養(yǎng)老費(fèi)用而言，政府承擔(dān)其中的絕大部分，甚至高達(dá)96%，但又有引入私人參與經(jīng)營的機(jī)制。其主要管理模式為政府設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如老人活動(dòng)中心、老人公寓等，由私人經(jīng)營，或者是政府資助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由非政府組織承辦。

　　作者：管清友、唐川（元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院）

轉(zhuǎn)自：中國財(cái)經(jīng)報(bào)