2017年的兩會(huì)正式閉幕。作為歷年兩會(huì)的重頭戲，國務(wù)院總理做的政府工作報(bào)告?zhèn)涫荜P(guān)注。政府工作報(bào)告是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，報(bào)告里提到什么、沒提什么、怎么個(gè)提法都切切實(shí)實(shí)反映了最高層對社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的態(tài)度和重視程度。

筆者翻閱了李克強(qiáng)擔(dān)任總理以來的4次政府工作報(bào)告，并將這4份報(bào)告中直接提及養(yǎng)老服務(wù)的部分摘選出來對比研究。接下來看看這4年李總理對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提出了哪些工作任務(wù)，完成情況怎么樣，2017年的任務(wù)將會(huì)如何落實(shí)。

2014年政府工作報(bào)告中的“養(yǎng)老”
2014年兩會(huì)上，李克強(qiáng)首次以總理身份做政府工作報(bào)告。在重點(diǎn)工作任務(wù)方面，報(bào)告直接提及“養(yǎng)老”的部分是這樣表述的：

“ (三)增強(qiáng)內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主引擎作用。把消費(fèi)作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要著力點(diǎn)。通過增加居民收入提高消費(fèi)能力，完善消費(fèi)政策，培育消費(fèi)熱點(diǎn)。要擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，支持社會(huì)力量興辦各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務(wù)，落實(shí)帶薪休假制度。”

這一次把養(yǎng)老服務(wù)放在“增強(qiáng)內(nèi)需、培育消費(fèi)”這項(xiàng)工作任務(wù)里來說，其實(shí)是有大背景的：截止到這次兩會(huì)，李克強(qiáng)擔(dān)任總理剛滿一年。這一屆政府面臨著巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車——投資、出口、內(nèi)需中的投資手段所日益式微，新一屆政府提出了擴(kuò)大內(nèi)需促發(fā)展的執(zhí)政思路。而養(yǎng)老服務(wù)帶有最明顯的“內(nèi)需”標(biāo)簽，自然會(huì)列入到這項(xiàng)任務(wù)當(dāng)中來。

擴(kuò)大內(nèi)需，就要擴(kuò)大消費(fèi)。擴(kuò)大消費(fèi)，就得提升居民收入水平，這個(gè)在短時(shí)間內(nèi)無法取得飛躍性的突破。那么，改變服務(wù)供給結(jié)構(gòu)則是最有效的局部擴(kuò)大內(nèi)需的方式，這就是供給側(cè)改革了。既然要搞供給側(cè)改革，那么就要為供給端松綁降門檻，于是就提出“支持社會(huì)力量興辦各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)老……等服務(wù)”。

中央政府既然給自己定下了年度工作目標(biāo)，那么實(shí)現(xiàn)目標(biāo)就要有所行動(dòng)。具體在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，中央政府在這一年也是“動(dòng)作不斷”。2014年是《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱《意見》）落實(shí)取得成效最多的一年。這一年國家陸續(xù)推出30多項(xiàng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策及指導(dǎo)意見，影響較大。

2014年，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策總的來說有三個(gè)趨勢：一是從局部走向全局。過去，我們的政策太分散，呈碎片化。2014年的政策逐步從局部走向全局；二是從邊緣化走向核心?；仡?011年至2013年政策比較零散，核心主要涉及土地和人才的問題；2014年這些問題都已推出；三是從具體措施走向制度化構(gòu)建。隨著《意見》頒布以后，具體表現(xiàn)在，政策注重宏觀頂層設(shè)計(jì)以及制度構(gòu)建。

2014年養(yǎng)老政策呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是政策推出比較全面，涉及有土地、金融、專業(yè)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家、行政審批、管理、外資介入、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社會(huì)力量介入、政府購買服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)化等方面，基本覆蓋了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的方方面面。二是權(quán)威。這些政策都是從中央層面出發(fā)，具有行政法規(guī)的效力。三是具體。過去出臺(tái)的政策比較宏觀、定性，在基層不具有操作性。2014年一改往年定型、模糊的語言。四是融合。以前是單部門發(fā)布，2014年為多部門聯(lián)合發(fā)布。比如最近頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，是由十部委聯(lián)合發(fā)布的。五是創(chuàng)新。30多項(xiàng)政策以前大多沒有過，除了民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以外，其他的都是首次發(fā)布。

2015年政府工作報(bào)告中的“養(yǎng)老”
2015年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理第二次做政府工作報(bào)告。在重點(diǎn)工作任務(wù)方面，報(bào)告直接提及“養(yǎng)老”的部分分別出現(xiàn)在重點(diǎn)工作任務(wù)的第四項(xiàng)和第五項(xiàng)。具體內(nèi)容是這樣表述的：

“四、協(xié)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。促進(jìn)養(yǎng)老家政健康消費(fèi)，壯大信息消費(fèi)，提升旅游休閑消費(fèi)，推動(dòng)綠色消費(fèi)，穩(wěn)定住房消費(fèi)，擴(kuò)大教育文化體育消費(fèi)。要深化服務(wù)業(yè)改革開放，落實(shí)財(cái)稅、土地、價(jià)格等支持政策以及帶薪休假等制度，大力發(fā)展旅游、健康、養(yǎng)老、創(chuàng)意設(shè)計(jì)等生活和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)?！?br />
“五、持續(xù)推進(jìn)民生改善和社會(huì)建設(shè)。支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理，發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老?！?br /> 與2014年的政府工作報(bào)告對比發(fā)現(xiàn)，2015年報(bào)告中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的著墨顯然多了很多。除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)、鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老設(shè)施以外，這一年中央政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域繼續(xù)給自己增加任務(wù)，具體體現(xiàn)在三個(gè)詞上面，即“深化”、“落實(shí)”和“發(fā)展”——要深化的是包括養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)改革開放，具體而言就是簡政放權(quán)；要落實(shí)的是財(cái)稅、土地、價(jià)格等支持政策，這考驗(yàn)的是各級政府的執(zhí)行能力和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力；要發(fā)展的是社區(qū)和居家養(yǎng)老，這明確提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)未來的政策傾斜方向和市場發(fā)展走向。

2015年的政策以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為重點(diǎn)，鼓勵(lì)各類民間資本參與。這一年，國務(wù)院、多個(gè)部委陸續(xù)出臺(tái)一系列具體政策，如：

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)印發(fā)關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，全面部署進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。《民政部國家開發(fā)銀行印發(fā)關(guān)于開發(fā)性金融支持社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見該意見》指出發(fā)揮開發(fā)性金融的資金引領(lǐng)作用，吸引民間資本投入。

《國家發(fā)展改革委辦公廳民政部辦公廳全國老齡辦綜合部印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》強(qiáng)調(diào)各部門要督促落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策發(fā)展，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加大政府對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)；推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)也綜合改革試點(diǎn)，形成可持續(xù)可復(fù)制的示范性試點(diǎn)項(xiàng)目。

《民政部發(fā)展改革委教育部等十部委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》提出鼓勵(lì)民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體舉措。

2014年共出臺(tái)了23個(gè)部委級以上文件，為一個(gè)產(chǎn)業(yè)出臺(tái)政策密集程度前所未有。2015年出臺(tái)了9個(gè)，速度明顯放慢，內(nèi)容也逐漸走向務(wù)實(shí)。2015年各種養(yǎng)老政策文件中最值得關(guān)注點(diǎn)是開始走向法制。北京市5月1號(hào)率先實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)條例，首開養(yǎng)老地方法規(guī)之先河。但國家層面新立法尚未出臺(tái)，都是意見辦法等不具法律約束力的文件，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

政策中有些細(xì)微變化值得關(guān)注。比如最早2008年加快居家養(yǎng)老服務(wù)文件中對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的定位表達(dá)是機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，2012年之后改為機(jī)構(gòu)為支撐，2015又改回為機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。這中間發(fā)生了什么變化？一是床位數(shù)猛增但空置率很高接近50%，說明遠(yuǎn)郊化不被認(rèn)可。二是市調(diào)結(jié)果證明。各類市調(diào)結(jié)果都比較一致，95%以上的老人都希望居家養(yǎng)老，社區(qū)提供服務(wù)，去機(jī)構(gòu)是不得已。

2015年各級政府全力打造的也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，這點(diǎn)是我們民族文化及傳統(tǒng)觀念根結(jié)所在，不是短期不會(huì)改變而是長期。還有一個(gè)值得關(guān)注點(diǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)，政策一再加大其作用和地位，其用意和意義不言而喻。國外發(fā)達(dá)國家走過的路也證明了社區(qū)居家養(yǎng)老是最終解決方案。

2016年政府工作報(bào)告中的“養(yǎng)老”
2016年的政府工作報(bào)告在重點(diǎn)工作任務(wù)方面，直接提及“養(yǎng)老”的部分是這樣表述的：
“(三)深挖國內(nèi)需求潛力，開拓發(fā)展更大空間。適應(yīng)消費(fèi)升級趨勢，破除政策障礙，優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。支持發(fā)展養(yǎng)老、健康、家政、教育培訓(xùn)、文化體育等服務(wù)消費(fèi)?！?br />
這里也提到3個(gè)關(guān)鍵詞：破除、優(yōu)化和支持。

破除政策障礙是“放”，是進(jìn)一步為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)松綁，修改和廢除一些不合理的政策，下放一批政府權(quán)限，取消一批職業(yè)資格認(rèn)定，清理一批稅費(fèi)項(xiàng)目，讓養(yǎng)老服務(wù)市場快速發(fā)展；優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境是“收”，隨著這幾年政策的刺激和引導(dǎo)，養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)模越來越龐大，也越來越龐雜，養(yǎng)老床位的任務(wù)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，這時(shí)候就要規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展了。支持養(yǎng)老方面的服務(wù)消費(fèi)，依然是供給側(cè)改革的問題。

這一年，各部委出臺(tái)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》、《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》、《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)許可工作的通知》等政策舉措，高層也在不同場合喊話養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革，又對養(yǎng)老工作主管部門做了人事調(diào)整，這一系列組合拳，目的是為了破除發(fā)展障礙。

同時(shí)開展了多項(xiàng)試點(diǎn)工作，目的是探索新路徑，為養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開積累經(jīng)驗(yàn)。

2017年政府工作報(bào)告中的“養(yǎng)老”
今年的兩會(huì)政府工作報(bào)告，是本屆政府最后一次定工作任務(wù)（按照慣例，明年兩會(huì)政府工作報(bào)告不會(huì)再有工作任務(wù)的內(nèi)容，將會(huì)變成對下屆政府的工作建議），直接提及“養(yǎng)老”的部分是這樣表述的：
“開展新一輪服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，支持社會(huì)力量提供教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)。推動(dòng)服務(wù)業(yè)模式創(chuàng)新和跨界融合，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文化創(chuàng)意等新興消費(fèi)?！?br />
從報(bào)告中可以看出，今年的重點(diǎn)工作是“改革”，是要扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)民政部、國家發(fā)展改革委等13部門出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》?？梢哉f，經(jīng)過這幾年的突飛猛進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在供需總量上暫時(shí)達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)，但是在供需結(jié)構(gòu)上還存在巨大的問題。放管服政策的出臺(tái)，雖然對行業(yè)來說是重大利好，但是真正做到放管服，就必須解決好以下問題：

一是政府和市場之間的關(guān)系如何厘清。過去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本是以政府為主導(dǎo)的公辦為主，幾乎沒有什么營利性的存在?，F(xiàn)在市場格局變了，政府只?；?、兜底線，把一個(gè)龐大的養(yǎng)老群體推向了社會(huì)，由社會(huì)力量來承擔(dān)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)。那么，社會(huì)力量是否能夠承擔(dān)？如何解決社會(huì)資本能進(jìn)但不能出的問題？

二是政府部門之間的關(guān)系如何理順。政府內(nèi)部體制上、機(jī)制上還有很多問題亟待突破。比如：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的主管目前在兩個(gè)部，醫(yī)歸衛(wèi)計(jì)委，養(yǎng)歸民政，二者之間在誰來主導(dǎo)、權(quán)力責(zé)任如何劃分、兩方資源如何整合、支付體系如何銜接等方面目前沒有找到很好的解決方案。

三是公辦、營利和非營利之間的關(guān)系怎么處理。目前的養(yǎng)老服務(wù)市場，既有政府舉辦的純福利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有純市場化的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)存在著既不是完全福利性的也不是完全市場化的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。做非營利，可以獲得政府各種補(bǔ)貼、免稅、甚至劃撥土地等優(yōu)惠政策，但同時(shí)要面臨融資難的問題，資本進(jìn)來，不能分紅，資本怎么把錢收回來呢？非營利性、營利性存在的意義和價(jià)值到底是什么？怎么定位，怎么準(zhǔn)入？怎么評價(jià)？怎么監(jiān)管？這些問題亟待找到答案。

四是供給側(cè)改革怎么改。目前，國外的社區(qū)服務(wù)業(yè)達(dá)到了30-40%，我們現(xiàn)在只有3-4%，差距要縮小。未來我們的社區(qū)主要功能定位是帶動(dòng)就業(yè)和發(fā)展養(yǎng)老。建立醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、居家養(yǎng)老的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度等。

五是稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)在很多人提出子女跟老人同住可以享受個(gè)人收入免稅。再比如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的落地，京津冀一體化，鼓勵(lì)異地養(yǎng)老等。應(yīng)推進(jìn)政策的一體化，解決制度之間的障礙，實(shí)現(xiàn)制度之間的“互聯(lián)互通”，一張卡可以多地使用，使老人能夠便利地享有服務(wù)。

六是農(nóng)村養(yǎng)老政策。目前設(shè)計(jì)的政策基本上是以城市為中心，所有政策和實(shí)施基本上都在城市。實(shí)際上“十三五”全面小康的主要“短板”在農(nóng)村。未來應(yīng)該把農(nóng)村養(yǎng)老問題作為政策的重點(diǎn)給予支持和傾斜。

從目前普遍面臨的最緊迫的問題來看，放管服的第一步要解決好以下幾個(gè)難題：

一是修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置許可辦法》，出臺(tái)具體可操作的審批指導(dǎo)文件。

審批涉及的相關(guān)部門應(yīng)就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要辦理證照的流程、資料清單的規(guī)范化公示，真正在執(zhí)行層面簡政?！跋日蘸笞C”的實(shí)施過程中，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的操作辦法應(yīng)該予以進(jìn)一步明晰。

二是消防手續(xù)辦理難題雖有實(shí)質(zhì)性突破，但仍然沒有解決核心問題。

個(gè)人覺得應(yīng)該進(jìn)一步在借鑒部分地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)解決方案基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)公安消防部門共同商議根據(jù)不同規(guī)模機(jī)構(gòu)設(shè)置相應(yīng)的要求及標(biāo)準(zhǔn)，對消防審驗(yàn)或備案的前置條件的認(rèn)定予以規(guī)范和解決，取消一些明顯不合理的規(guī)定。在執(zhí)行上，應(yīng)盡快結(jié)合實(shí)際對存量機(jī)構(gòu)消防難題予以酌情解決，避免“一刀切”“無人管”的局面。

三是盡快出臺(tái)社區(qū)長期照護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法，補(bǔ)足養(yǎng)老設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理的短板。

這些能不能解決？放管服能不能落實(shí)？2017年，我們拭目以待。

（來源：中國養(yǎng)老周刊）