2015年，中國(guó)60歲以上老齡人口已達(dá)2.22億，占總?cè)丝诒戎貫?6.1%。據(jù)預(yù)測(cè)，本世紀(jì)中葉中國(guó)老年人口數(shù)量將達(dá)到峰值，超過(guò)4億，老齡化程度正在逐步加深，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景可觀。養(yǎng)老地產(chǎn)作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及土地、資金、開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)管理、專業(yè)人才等諸多方面，當(dāng)前，眾多企業(yè)正紛紛涉足養(yǎng)老地產(chǎn)。
政策的支持、指引與養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展密切相關(guān)。2013年以來(lái)，與養(yǎng)老地產(chǎn)直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)支持政策發(fā)布逐漸密集，這些政策涉及哪些方面？如何指導(dǎo)實(shí)踐？它們對(duì)企業(yè)帶來(lái)哪些影響？養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)及政策盲點(diǎn)又是如何？本文將對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)涉及的土地、資金和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合三方面重磅政策進(jìn)行詳細(xì)梳理與解讀，以期回答上述問(wèn)題。

一、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn)：利好政策出臺(tái)密度加大，關(guān)鍵問(wèn)題尚未完全破解

2013年以來(lái)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策頻出，解決實(shí)操問(wèn)題的政策措施尚待進(jìn)一步落實(shí)。隨著我國(guó)人口老齡化不斷加劇，中央和地方政府陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策，據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院不完全統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，僅中央及各部委出臺(tái)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策就多達(dá)40余項(xiàng)，涉及土地、資金、人才、醫(yī)養(yǎng)、保險(xiǎn)等多方面。雖然利好政策頻出，但實(shí)際操作中制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題尚未完全破解，政策體系尚需完善。

二、土地：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專屬用地缺失

2.1  頂層設(shè)計(jì)有待突破，需“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”專屬用地分類

養(yǎng)老用地規(guī)范性質(zhì)為“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地”，屬“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，國(guó)家層面沒(méi)有規(guī)劃養(yǎng)老用地政策，導(dǎo)致在實(shí)際供地中存在諸多不規(guī)范操作。因此，近幾年來(lái)我國(guó)就養(yǎng)老設(shè)施用地多次發(fā)文，其中最具代表意義的為2014年國(guó)土部出臺(tái)的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次界定了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的用地范圍和用地性質(zhì)，將養(yǎng)老用地明確規(guī)范為“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地”，屬于土地用途分類中的“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”，其他用地中只能配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用房，并分?jǐn)傁鄳?yīng)的土地面積。正由于“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”的屬性，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)分割銷售、抵押貸款等都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

雖然國(guó)土資源部及部分省市明確提出養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地要納入供應(yīng)計(jì)劃、單列用地指標(biāo)，但目前出臺(tái)的土地分類相關(guān)法規(guī)中，仍未制定“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的專屬用地分類。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出臺(tái)相應(yīng)政策，并在供地計(jì)劃中單列養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指標(biāo)，推出相應(yīng)土地。以北京為例：從2013年首次單獨(dú)列項(xiàng)，到2014年的混合配建供地模式，可謂超前發(fā)展，是近幾年地方對(duì)養(yǎng)老用地政策最具推動(dòng)性和代表意義的城市。

2.2  供地來(lái)源：加大盤活存量用地，減少增量用地

增量用地方面，國(guó)土資源部和部分省份明確提出將養(yǎng)老用地納入供應(yīng)計(jì)劃、單列用地指標(biāo)。目前北京、深圳、上海、福建、四川等地方已陸續(xù)推出單列養(yǎng)老設(shè)施用地。

存量用地方面，直接將存量用地轉(zhuǎn)為養(yǎng)老用地有四類渠道，如上圖所列，第一類來(lái)源是目前應(yīng)用最多的，其最主要的障礙是改造技術(shù)和改造成本過(guò)高；第二類的關(guān)鍵問(wèn)題在于商品房開(kāi)發(fā)用地取得成本較高，轉(zhuǎn)為養(yǎng)老用地后具體如何重新核定地價(jià)以及土地差價(jià)部分具體如何處理尚未有明確說(shuō)明；第三類來(lái)源在如何處理改變土地用途及相應(yīng)土地差價(jià)問(wèn)題方面尚未有明確規(guī)定；第四類來(lái)源由于取得成本低、土地供應(yīng)量大，未來(lái)養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)可適當(dāng)考慮。目前取得集體建設(shè)用地使用權(quán)主要可以通過(guò)三種途徑：

 加大盤活存量用地，逐步減少增量用地。2016年國(guó)土部發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)〈2016年全國(guó)土地利用計(jì)劃〉的通知》中明確逐步減少新增建設(shè)占用耕地，加大盤活存量用地和補(bǔ)充耕地，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。

2.3  供地方式：以劃撥、租賃、協(xié)議或公開(kāi)出讓為主

養(yǎng)老設(shè)施用地供地方式與機(jī)構(gòu)性質(zhì)密不可分。根據(jù)2014年國(guó)土部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)有建設(shè)用地，對(duì)于非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以采取劃撥方式供地；對(duì)于營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以租賃方式為主，可以協(xié)議出讓或者公開(kāi)出讓，對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用以興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。集體建設(shè)用地，可用于集體經(jīng)濟(jì)組織為其內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亦可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地。

另外，本節(jié)將以北京為例，將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地供應(yīng)相關(guān)的政策扶持要點(diǎn)進(jìn)行比對(duì)總結(jié)，幫助企業(yè)了解相關(guān)扶持政策的差別。具體內(nèi)容如下：

結(jié)合地方養(yǎng)老用地的供地方式和企業(yè)拿地案例來(lái)看，現(xiàn)有的養(yǎng)老用地供地方式優(yōu)劣勢(shì)各有不同：

劃撥方式是各類供地中成本最低、條件最嚴(yán)的。如遼寧錦州劃撥的土地被錦州市民政局取得，實(shí)際操作中，這種供地方式多被政府部門取得，真正的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)很難獲取，大大的限制了資本的進(jìn)入。

租賃方式是國(guó)土部重點(diǎn)鼓勵(lì)的供地方式。案例中江西鷹潭社會(huì)福利中心項(xiàng)目即為租賃方式。于企業(yè)而言，租賃方式雖大幅降低了建設(shè)成本，但政策對(duì)于租賃方式供地的租期、租金、支付方式等實(shí)際問(wèn)題仍未明確，也有待進(jìn)一步完善。

出讓方式是當(dāng)前民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取土地的主要方式。雖然增加了項(xiàng)目建設(shè)成本，但也使住宅或商業(yè)用地獲得土地抵押貸款、產(chǎn)權(quán)銷售成為可能。從上表中能明顯看出，受2014年國(guó)土部出臺(tái)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》影響，2014年以來(lái)出讓的養(yǎng)老設(shè)施用地逐漸增多。

2.4  案例解析：養(yǎng)老出讓地塊增多，“養(yǎng)老用地+X”捆綁銷售為當(dāng)前主要模式

從供地方式上看，相較過(guò)去以租為主的方式，目前土地市場(chǎng)出讓地塊逐漸增多，養(yǎng)老項(xiàng)目也開(kāi)始出現(xiàn)由租向買轉(zhuǎn)變。

從供地模式來(lái)看，“養(yǎng)老用地+X”模式為當(dāng)前主流，這種模式一方面解決了政府財(cái)政困境，另一方面也讓企業(yè)看到盈利空間，但同時(shí)對(duì)拿地企業(yè)的資金提出更高的要求。

北京：2015年2月，首創(chuàng)置業(yè)以5.98億元，配建6.43萬(wàn)平方米的限價(jià)房為代價(jià)競(jìng)得順義新街地塊。該地塊養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地是北京首塊屬營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不得改變用途，不得分割轉(zhuǎn)讓或分割出租。由于該地塊配建占比較大的限價(jià)房，若要平衡養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入，住宅部分價(jià)格必然高企。

三、資金：地少價(jià)高、重“養(yǎng)老”、回報(bào)周期長(zhǎng)等因素致企業(yè)資金壓力加大

老齡化社會(huì)催生的“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”促使民辦企業(yè)紛紛掘金養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目。但對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，存在項(xiàng)目前期成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特點(diǎn)，外加民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難獲取銀行資金，導(dǎo)致高昂的資金成本成為制約養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的主要瓶頸。

3.1  前期土地開(kāi)發(fā)、適老化設(shè)計(jì)、養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)均需重金投入

3.2  政府補(bǔ)貼僅能緩解部分資金壓力，企業(yè)仍需尋找多元化融資渠道

 由于養(yǎng)老開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)存在上述資金壓力，中央和地方層面逐年加大了對(duì)于養(yǎng)老金融政策的支持力度。下文將通過(guò)梳理當(dāng)前政策引導(dǎo)的融資模式及企業(yè)解決資金問(wèn)題的成功案例兩個(gè)方面為企業(yè)提供參考。

3.3案例解析：養(yǎng)老與資本市場(chǎng)合作成為解決資金問(wèn)題快速通道

2016年1月，宜華健康以4.08億元現(xiàn)金支付方式購(gòu)買親和源股份11666萬(wàn)股，占親和源58.33%的股權(quán)。

2016年5月，光大控股宣布收購(gòu)匯晨養(yǎng)老67.27%的股權(quán)，成為其控制性大股東。收購(gòu)后，光大控股將保持匯晨養(yǎng)老管理團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定，并參與運(yùn)營(yíng)管理。

親和源被收購(gòu)，匯晨養(yǎng)老被并購(gòu)，都從側(cè)面反映出了民營(yíng)養(yǎng)老企業(yè)資本困境，但也讓其他養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)看到，當(dāng)存在缺少抵押物和融資成本高問(wèn)題時(shí)，與資本結(jié)合是解決融資難問(wèn)題的一條快速通道，一方面提升了養(yǎng)老品牌的知名度和信任度，另一方面也打開(kāi)了企業(yè)的融資渠道。

四、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：成為未來(lái)養(yǎng)老新模式，支持政策日漸明朗

醫(yī)療是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，如何將醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老地產(chǎn)相結(jié)合，是企業(yè)亟需破解的關(guān)鍵問(wèn)題，也是養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)未來(lái)發(fā)展的主要方向。

4.1  政策支持力度加大，養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)迎來(lái)發(fā)展機(jī)遇

4.2  政策向基層深入，企業(yè)可重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式

五、趨勢(shì)及展望：頂層設(shè)計(jì)待完善，地方政策先行值得期待

中央政策法規(guī)頂層設(shè)計(jì)尚待完善。土地方面，制定“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的專門用地分類，解除醫(yī)衛(wèi)慈善用地不允許貸款抵押等融資限制，地方應(yīng)逐步將養(yǎng)老設(shè)施用地納入供地計(jì)劃；供地方式上可以針對(duì)開(kāi)發(fā)商配套公益性養(yǎng)護(hù)設(shè)施的項(xiàng)目，提供一定的劃撥用地。

政策優(yōu)惠方面，解除對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)利屬性的限制，使?fàn)I利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受更多非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策支持，解決企業(yè)融資難等問(wèn)題，增強(qiáng)社會(huì)資本參與養(yǎng)老企業(yè)的信心和積極性。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，從降低醫(yī)保門檻、合理配置醫(yī)療資源、實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)監(jiān)管以及人才培養(yǎng)等方面著手，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源的互通。

地方政策先行值得期待。從今年北京即將出臺(tái)的《促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》來(lái)看，新規(guī)從規(guī)劃、土地、財(cái)政、金融、稅費(fèi)減免、人才培養(yǎng)等方面設(shè)計(jì)了支持政策。土地成為意見(jiàn)解決的首要問(wèn)題，進(jìn)一步明確將不符合首都城市戰(zhàn)略定位的現(xiàn)有各類存量建設(shè)用地，可適當(dāng)用做養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用途。另外，2016年6月京津冀三地民政部簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016-2020年）》，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務(wù)方面身份和戶籍壁壘，推動(dòng)北京政策外延，天津武清、河北高碑店等試點(diǎn)機(jī)構(gòu)享受北京養(yǎng)老床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，醫(yī)保政策互通等政策，使京津冀三地老人異地養(yǎng)老無(wú)障礙。由此可以看出，一些困擾養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際政策也在嘗試落地，助力企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，值得期待。地方政策先行，一方面對(duì)于國(guó)內(nèi)其他區(qū)域和城市起到示范和推動(dòng)作用；另一方面，養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)可以重點(diǎn)布局政策優(yōu)先推行的地區(qū)。

民辦營(yíng)利性企業(yè)與資本結(jié)合，民辦非營(yíng)利性企業(yè)向營(yíng)利性企業(yè)轉(zhuǎn)型或成趨勢(shì)。2016年以來(lái)，宜華健康并購(gòu)親和源、光大控股匯晨、由此可以看出，營(yíng)利性養(yǎng)老企業(yè)受困于融資難問(wèn)題，已開(kāi)始選擇與資本聯(lián)姻，未來(lái)這種結(jié)合或?qū)⒊蔀橐环N趨勢(shì)。另外，由于政策補(bǔ)貼力度不夠或受限，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多以自有資金勉強(qiáng)經(jīng)營(yíng)，目前國(guó)內(nèi)已有不少民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老企業(yè)，正在向市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作轉(zhuǎn)型，主動(dòng)放棄政府補(bǔ)貼優(yōu)惠，將關(guān)注點(diǎn)放在市場(chǎng)，深挖管理模式、創(chuàng)新商業(yè)模式，突破融資限制，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)良性發(fā)展。

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